Question

Kto sprawuje władzę administracyjną w dzelnicy a kto w stolicy?
Pliss to na jutro ☺

Answer 1

Ustrój administracyjny Warszawy ulega nieustannym przeobrażeniom, co niestety destabilizuje miasto, a przede wszystkim ma  destrukcyjny wpływ na jego długofalowe plany rozwojowe. Można postawić tezę, że obecne – nadzwyczaj poważne trudności finansowe – są jednym ze skutków braku stabilności w administracyjnym ustroju stolicy. Nie oznacza to jednak, że powinniśmy się godzić na obecny stan rzeczy, albowiem – moim zdaniem – obecny ustrój ma bardzo wiele wad, które stosunkowo łatwo usunąć nowelizując ustawę warszawską.W 1990 r. polski parlament postanowił, że Warszawa będzie się składała z siedmiu dzielnic-gmin, pokrywających się terytorialnie z dzielnicami ustanowionymi w 1960 r. Słowo ”dzielnica” podkreślało, iż dana jednostka jest częścią większej całości, jaką jest miasto stołeczne Warszawa. Natomiast słowo „gmina” jednoznacznie świadczyło, że dana jednostka administracyjna ma wszelkie prawa i obowiązki każdej innej polskiej gminy.Ustrój nie był doskonały, szczególnie w zakresie finansowania zadań ogólnomiejskich. Zamiast jednak – moim zdaniem – usuwać z ustawy zauważone błędy i metodą  „małych kroków” doprowadzić do rozwiązania optymalnego – zdecydowano się na rewolucję.W 1994 r. parlament opracował i wprowadził nową ustawę warszawską.  Na jej podstawie obszar miasta podzielony został na jedenaście nowych gmin, które w swojej nazwie nie posiadały już określenia „dzielnica”, co sprawiło, że stolica stawała się coraz luźniejszym związkiem „niepodległych” gmin, z których cztery przystąpiły nawet do Związku Gmin Polskich.Niebawem okazało się, że nowa ustawa ma jeszcze więcej błędów niż poprzednia. Po jej wielokrotnej nowelizacji oraz po wprowadzeniu komisarza do gminy Warszawa-Centrum, w 2002 r. parlament postanowił kolejny raz radykalnie zmienić ustrój stolicy.Tym razem postanowiono, że gminą będzie tylko miasto stołeczne Warszawa, natomiast jego terytorium zostanie podzielone na siedemnaście, tzw. jednostek pomocniczych, nazwanych „dzielnicami”. Ze względów politycznych do obszaru Warszawy włączono gminy Wesoła i Sulejówek, a po jakimś czasie Sulejówek wyłączono. Tym sposobem mamy obecnie osiemnaście dzielnic miasta stołecznego Warszawy.Instytucja „jednostki pomocniczej” występuje w ustawie gminnej i odnosi się do każdej gminy                       w Polsce – w tym oczywiście także do Warszawy.  Na podstawie tego przepisu gminy mogą ustanawiać na swoim terytorium jednostki pomocnicze, np. osiedla i sołectwa. W przypadku Warszawy jednostki pomocnicze, czyli dzielnice – powołane zostały nie przez radę gminy, ale przez Sejm mocą ustawy. Ich ustrój, zadania, uprawnienia i sposób finansowania zostały określone                             w ustawie warszawskiej z 2002 r. Miały i mają więc wszelkie cechy „klasycznej” jednostki administracyjnej, co znalazło wyraz m.in. w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, który nazwał je „quasi gminami”. Niektóre dzielnice Warszawy – czyli jej jednostki pomocnicze, np. Mokotów, czy Ursynów zamieszkuje więcej mieszkańców niż niejedno miasto wojewódzkie, tym niemniej mają one formalnie status równy sołectwu, w przysłowiowej gminie Kozia Wólka.Ustawa warszawska z 2002 r. stanowi, iż rozwiązania szczegółowe dotyczące podziału uprawnień pomiędzy Miasto i dzielnice zostanie dokonany w statucie Warszawy oraz w statutach dzielnic, a więc dokumentach tworzonych i uchwalanych przez centralne władze Warszawy.Odnoszę wrażenie, iż kolejne ekipy partyjne zasiadające w stołecznym ratuszy postanowiły nie dzielić się z dzielnicami władzą. Tak więc skonstruowały statut, aby wypełnić wymogi ustawowe,  a zarazem zachować pełnię władzy dla siebie. Pracowały nad tym dziełem łącznie sześć lat (2002-2008).Efekt tego wysiłku jest taki, że rada każdej z 18 dzielnic Warszawy ma jedynie prawo wybrać swojego przewodniczącego oraz jego zastępców, a także burmistrza i pozostałych członków zarządu dzielnicy, jak również m.in. podjąć uchwałę określającą na terenie danej dzielnicy miejsca handlu obwoźnego.                    W prawdzie ustawa   z 2002 r. stanowi, iż rada dzielnicy jest ciałem stanowiącym i kontrolnym, ale             z woli Rady Warszawy dzielnice uzyskały jedynie wyżej wymienione uprawnienia oraz możliwość  opiniowania różnych miejskich aktów prawnych, np. projektu statutu, projektu dzielnicowego budżetu, projektów  planów zagospodarowania przestrzennego itp. Opinia dzielnicy z natury rzeczy nie jest wiążąca dla Rady Warszawy, toteż nawet nie musi być brana pod uwagę. Tak więc, zadekretowana  w ustawie stanowiąca i kontrolna funkcja rad dzielnic – moim zdaniem – jest fikcją.W 1985 r. w Strasburgu przyjęta została Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, która została ratyfikowana również przez Polskę i po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw  25 listopada 1994 r. stała się prawem obowiązującym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Najogólniej rzecz biorąc Karta określa podstawowe normy  rządzące samorządem terytorialnym w krajach, które ratyfikowały Kartę. Jedną z podstawowych zasad w niej zawartych jest zasada przekazywania uprawnień w dół, tj. na możliwie najniższy poziom samorządu, który jest jeszcze w stanie wypełniać nałożone obowiązki.W Warszawie niewątpliwie takimi jednostkami są co najmniej obecne dzielnice, które wcześniej były przecież samodzielnymi gminami, mają doświadczonych ludzi oraz całą infrastrukturę niezbędną do obsługi mieszkańców. Rada m.st. Warszawy uchwalając w 2008 r. Statut m.st. Warszawy nie wzięła tego obowiązującego prawa pod uwagę, a wojewoda w trybie nadzoru prawnego nie raczył zwrócić uwagi na ewidentne odstępstwo Statutu od obowiązującego w Polsce prawa. Nie zwrócił także uwagi na wpisanie do  uchwalonych w 2010 r. statutów dzielnic  przepisu, iż organy dzielnicy  podlegają nadzorowi pod względem przestrzegania prawa (legalności), a nadzór sprawuje Prezydent m.st. Warszawy oraz Rada m.st. Warszawy (§ 62, ust. 1 i 2).Przepis ten jest sprzeczny z art. 171 Konstytucji, w którym postanowiono, że nadzór prawny nad samorządem terytorialnym sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewodowie.W Warszawie natomiast, nadzór prawny nad samorządami wielkich organizmów miejskich, jakimi są stołeczne dzielnice  (quasi gminy) sprawują: Prezydent i Rada Warszawy. Nadzór ten sprawują arbitralnie, albowiem  nie przewidziano  trybu odwoławczego.Prezydent , czyli organ wykonawczy, jednoosobowo decyduje czy dana uchwała rady dzielnicy jest zgodna z prawem pomimo, iż pod projektem uchwały obligatoryjnie widnieją podpisy radców prawnych – pracowników tegoż Prezydenta – którzy zaświadczają, że dany dokument jest zgodny              z prawem.Ten kuriozalny i sprzeczny ze wszystkimi  zasadami prawa i demokracji przepis wymyślony przez Radę Warszawy, odnosi się także do Komisji Rewizyjnej (Rady Warszawy), która może na tej podstawie  również  badać  działalność Prezydenta Miasta pod kątem zgodności z prawem.Wszystko pięknie wygląda, gdy Prezydent, Rada, wojewoda, Prezes Rady Ministrów itd. sprawują władzę    w imieniu tej samej partii, jak ma to miejsce w Warszawie, od co najmniej sześciu lat. Proszę sobie jednak wyobrazić, że każda z wymienionych wyżej „instytucji” zdominowana jest przez inną partię polityczną, co w demokratycznym państwie zawsze może się zdarzyć. Czy w takiej sytuacji samorząd warszawski mógłby w ogóle funkcjonować?Można więc sobie wyobrazić, że grupa radnych (których zdecydowana większość nie posiada przygotowania prawniczego)  z Komisji Rewizyjnej Rady Warszawy zdominowanej przez partię A , oskarża Prezydenta należącego do partii B, że łamie prawo. Rada Warszawy – a taki jest tryb postępowania – podejmuje w tej sprawie uchwałę, przy czym z reguły dominująca partia zarządza tzw. dyscyplinę partyjną w głosowaniu.Większością głosów ustala,  że Prezydent złamał obowiązujące w Polsce prawo.Co dalej? Nie ma przecież żadnego trybu odwoławczego. Nie można przecież kwestionować liczbowego wyniku głosowania.Czy Straż Miejska ma zatrzymać Prezydenta?Jest on wybierany w wyborach powszechnych i tylko w drodze referendum można go odwołać. Skoro rada pochodząca także z wyborów bezpośrednich stwierdziła w swojej uchwale, że prezydent złamał prawo – to co dalej?Powstaje absurdalna sytuacja, która jest wynikiem niepohamowanej żądzy władzy, ale także braku wyobraźni rządzącej aktualnie w Warszawie partii politycznej.Nie byłoby tego, gdyby Rada Warszawy tworząc statut uszanowała przepis art. 10 Konstytucji RP,                 w którym jest mowa o podziale i równowadze  pomiędzy władzą uchwałodawczą, władzą wykonawczą i władzą sądowniczą, a także gdyby przestrzegano przywołanego wcześniej art. 171 Konstytucji.*     *     *                Postępująca arogancja władzy od dłuższego czasu skutkuje m.in. żądaniami zmiany Statutu. Rada Warszawy obecnej kadencji przychyliła się do wysuwanych żądań nowelizacji statutu                            i opracowała propozycję zmian. W drugiej dekadzie kwietnia 2013 r. Rada rozesłała propozycje zmian do rad dzielnic, dając im dwa tygodnie na odpowiedź. (trzeba zauważyć, że w tym okresie był tzw. długi, majowy weekend.)                Rada Ursynowa nie miała czasu – podobnie, jak rady innych dzielnic – żeby przeprowadzić porządną dyskusję nad zaproponowanymi zmianami. Tekst był więc   rozpatrywany w przedostatnim dniu wyznaczonego terminu, na XVIII Sesji Rady Ursynowa. Rada w wyniku dyskusji                                           i przeprowadzonego głosowania odrzuciła zaproponowane zmiany, a powód odrzucenia został opisany w uzasadnieniu, które poniżej:Uchwałą nr LIV/1532/2013 z 18 kwietnia 2013 r. Rada m.st. Warszawy  wystąpiła do rad dzielnic, w tym do Rady Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy o zaopiniowanie zmian  w Statucie m.st. Warszawy w brzmieniu zawartym w:1)         projekcie uchwały Rady m.st. Warszawy  zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu miasta stołecznego Warszawy, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały;2)         autopoprawce do projektu  uchwały Rady m.st. Warszawy  zmieniającą uchwałę  w sprawie uchwalenia Statutu miasta stołecznego Warszawy, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. Po zapoznaniu się z przesłanymi dokumentami, Rada Dzielnicy Ursynów nie akceptuje zaproponowanych zmian w Statucie, uważając, iż mają one charakter powierzchowny, wręcz kosmetyczny i nie wnikają w istotę problemu, to jest podział uprawnień pomiędzy centralne władze Warszawy, a władze poszczególnych dzielnic.Ustawa warszawska z 2002 r. jest bardzo lapidarna i w sprawach szczegółowych odsyła do statutów.Statut Miasta, a na jego podstawie statuty dzielnic zostały jednak tak „skrojone”,   że z uprawnień opisanych w art. 6. ustawy warszawskiej, rada dzielnicy może jedynie stanowić o wyborze własnych władz, wyborze zarządu dzielnicy oraz określeniu miejsca handlu obwoźnego.  Taki podział kompetencji jest sprzeczny z preambułą oraz art. 4 ust. 3  Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607).Ponadto w Statucie m.st. Warszawy zachowano bez zmian przepis § 16 ust. 3 pkt 1 upoważniający Komisję Rewizyjną do badania działalności  m.in. Prezydenta pod kątem legalności. Uprawnienie do badania legalności wprowadzone zostało do § 47 ust. 1 Statutu Warszawy i rozwinięte w § 62 ust.             1 i 2 statutów dzielnic, który upoważnia Prezydenta i Radę Miasta do nadzoru nad działalnością organów dzielnic pod względem zgodności z prawem.Przepis ten nie ma podstawy prawnej, do której zobowiązuje art. 7 Konstytucji RP. Należy podkreślić, iż art. 171 Konstytucji jednoznacznie stanowi, że nadzór prawny nad samorządem z punktu widzenia legalności sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewodowie. Należałoby także uwzględnić treść art. 10 ust. 1 Konstytucji stanowiącego o podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.W polskim systemie prawnym nie ma ustawowego upoważnienia do sprawowania nadzoru (nad organem stanowiącym i kontrolnym jednostki pomocniczej gminy) pod względem legalności przez organy uchwałodawcze lub organy wykonawcze gminy, tj. przez Radę m.st. Warszawy                            i Prezydenta m.st. Warszawy.Należy zwrócić uwagę także na fakt, iż zaproponowane zmiany Statutu m.st. Warszawy dodatkowo ograniczają, lub upolityczniają uprawnienia dzielnic.Przykładem jest przepis § 29 ust. 2 pkt 5. W przepisie tym, który stanowił, iż dzielnica może wystąpić           - bez żadnych warunków – z inicjatywą uchwałodawczą dopisano: „na zasadach i w trybie określonych w uchwale Rady Miasta”. Jest to bardzo istotna zmiana dodatkowo ograniczająca skąpe uprawnienia dzielnic.Dotychczas, rada dzielnicy przedstawiała Radzie Miasta  opinię na temat załącznika dzielnicowego do projektu uchwały budżetowej (§ 50 ust. 3). W zaproponowanym projekcie zmian przepis ten został wykreślony, co oznacza, iż dzielnice otrzymywać będą załączniki budżetowe, których nie mogły opiniować ich organy stanowiące.Upolitycznienie występuje natomiast m.in. w bardzo potrzebnych dwóch nowych przepisach – § 52 ust. 4 i 5, w których przyznanie przez Prezydenta burmistrzom uprawnień kadrowych we własnych urzędach poprzedzone zostało słowem „może”,  co oznacza, iż może być tu zastosowany np. klucz partyjny poprzez przyznawanie, bądź nie przyznawanie określonym burmistrzom takich uprawnień.W związku z przytoczonymi wyżej argumentami, Rada Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy nie akceptuje Statutu m.st. Warszawy z zaproponowanymi zmianami.*     *     *                Rada Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy miała zbyt mało czasu aby przygotować pogłębione stanowisko w sprawie zaproponowanych zmian w Statucie m.st. Warszawy. W związku z powyższym chciałbym w tym miejscu zasygnalizować inne propozycje zmian, które – moim zdaniem – stanowią ilustrację totalnego odstąpienia władz Warszawy od zasad wyszczególnionych w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego.Pierwszym z nich jest wyłączenie z § 29 ust. 2 pkt 6 Statutu Warszawy przepisu odnośnie możliwości tworzenia, łączenia, dzielenia (…) i zmiany granic dzielnic na podstawie inicjatywy uchwałodawczej podpisanej przez 15 tysięcy osób posiadających czynne prawo wyborcze do organów Miasta.  Przepis ten w zmodyfikowanej formie znalazł się w § 43a Statutu. Jest to jednak całkiem nowy przepis, w którym wymóg 15 tysięcy zastąpiono wskaźnikiem 30% mieszkańców dzielnicy, której dotyczy zmiana.  W przypadku 230-tysięcznego Mokotowa wymóg liczby podpisów zwiększony jest wielokrotnie i dotyczy to prawie każdej dzielnicy.Niekiedy rada gminy podejmuje uchwały niepopularne wśród mieszkańców. W takiej sytuacji radni opozycji często wnioskują o tzw. głosowanie imienne, a więc takie, w którym stanowisko każdego radnego jest uwidocznione w dokumentach i może być podane do wiadomości opinii publicznej. Dotychczas w § 32 pkt 9 Statutu m.st. Warszawy było napisane, że głosowanie imienne może być przeprowadzone w przypadkach przewidzianych ustawą lub na pisemny wniosek 1/3 ustawowego składu Rady. Radni Warszawy zdecydowali jednak aby część przepisu wykreślić ze Statutu.  Oczywiście, wykreślono przepis dotyczący wniosku 1/3 ustawowego składu Rady.*     *     *                Przeobrażenia w warszawskim samorządzie obserwuję od 1990 r., tj. od chwili odrodzenia systemu samorządowego w Polsce. Zgadzam się z ogólną oceną, iż jedną z nielicznych udanych reform ustrojowych w naszym państwie, jest właśnie zbudowany od podstaw samorząd terytorialny. Osiągnięcia Wrocławia, Gdyni, Krakowa, Poznania, Rzeszowa i wielu innych gmin budzą szacunek                  i podziw. Nie mogę jednak tego powiedzieć o Warszawie, której samorząd jest elementem nieustannej politycznej gry wielkich partii oraz najbardziej ambitnych polityków.    Pod parasolem  najwyższych władz, swoje pragną ugrać także lokalni politycy, a przykładem tej bezwzględnej gry                 o władzę jest m.in. Statut m.st. Warszawy. W tej grze – w mojej ocenie – interes mieszkańców schodzi na dalszy plan. Uchwala się taką ustawę warszawską, która rządzącej w danym momencie partii politycznej zapewni zwycięstwo w wyborach, a liderowi – szansę dalszej kariery.  Uchwala się taki statut, który lokalnym liderom da możliwie najszersze możliwości. Warszawa staje się przedmiotem, a nie podmiotem na politycznej scenie. Nie byłoby to tak groźne gdyby sprawy rozwoju układały się pomyślnie, pozwalając Warszawie myśleć o dołączeniu do grona wielkich europejskich stolic. Jest jednak inaczej. Wystarczy wejść na stronę internetową  Miasta, aby przekonać się na podstawie publikowanych tam danych budżetowych, że najlepsze lata mamy już za sobą. Według tych danych (patrz wykres)  wysokość nakładów inwestycyjnych z 2013 r. Warszawa nie osiągnie przed 2042 r., czyli w ciągu najbliższych trzydziestu lat. To przecież więcej niż pokolenie! Wydatki majątkowe, czyli głównie inwestycyjne, Miasta z 23,5% wydatków ogółem w 2013 r. spadną do 5,4% tych wydatków w 2019 i na poziomie pojedynczych procentów utrzymywać się będą przez co najmniej  osiem lat.            W świetle wiarygodnych danych pochodzących z Urzędu Miasta, mówienie o Szpitalu Południowym, trzeciej linii metra, nowym moście, czy podobnych inwestycjach jest czystą utopią. 700 milionów zaplanowanych na wydatki majątkowe w 2019 r. nie wystarczy nawet na bieżące remonty. Co tu mówić o inwestycjach.